一、綜合生態(tài)系統(tǒng)管理概述
綜合生態(tài)系統(tǒng)管理(Integrated Ecosystem Management，簡稱IEM)是一個新興觀點(diǎn)，現(xiàn)在對它沒有統(tǒng)一的界說，相關(guān)問題都在探索和生長中。蔡守秋教授從環(huán)境資本法學(xué)上舉行歸納綜合，提出綜合生態(tài)系統(tǒng)管理是指管理自然資本和自然環(huán)境的一種綜合管理戰(zhàn)略和方式，它要求綜合看待生態(tài)系統(tǒng)的各組成身分，綜合考慮社會、經(jīng)濟(jì)、自然(包羅環(huán)境、資本和生物等)的需要和價值，綜合采取多學(xué)科的知識和方式，綜合運(yùn)用行政的、 市場的和社會的調(diào)整機(jī)制，來解決資本利用、生態(tài)保護(hù)和生態(tài)系統(tǒng)退化的問題，以到達(dá)締造和實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的、社會的和環(huán)境的多元惠益，實現(xiàn)人與自然的協(xié)調(diào)共處。[1]
2021年《生物多樣性條約》締約方大會第五次會議通過的第V/6號決議《生態(tài)系統(tǒng)方式》，對綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的內(nèi)容舉行了劃定。它提出了有關(guān)生態(tài)系統(tǒng)設(shè)施的12項原則：(1)確定土地、水及其他生命資本的管理目的是一種社會選擇；(2)應(yīng)將管理下放到較低的適當(dāng)層級；(3)生態(tài)系統(tǒng)管理者應(yīng)考慮其活動對毗鄰的和其他的生態(tài)系統(tǒng)的(現(xiàn)實的和潛在的)影響；(4)考慮到管理帶來的潛在收益，通常需要從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來明晰和管理生態(tài)系統(tǒng)；(5)為了保持生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和成果應(yīng)成為生態(tài)系統(tǒng)方式的一個優(yōu)先管理目的；(6)生態(tài)系統(tǒng)的管理必須以其自然成果為界線；(7)應(yīng)在適當(dāng)?shù)臅r空范圍執(zhí)行生態(tài)系統(tǒng)方式；(8)熟悉到生態(tài)系統(tǒng)歷程的特點(diǎn)是時限的變化性和效應(yīng)的滯后性，應(yīng)從長遠(yuǎn)制訂生態(tài)系統(tǒng)管理的目的；(9)管理必須熟悉到變化的一定性；(10)生態(tài)系統(tǒng)方式應(yīng)尋求生物多樣性保護(hù)與利用間的適當(dāng)平衡與統(tǒng)一；(11)生態(tài)系統(tǒng)方式應(yīng)該考慮各種形式的有關(guān)信息，包羅科學(xué)知識、土著民和當(dāng)?shù)厝说闹R、創(chuàng)新的和習(xí)慣；(12)生態(tài)系統(tǒng)方式應(yīng)該要求所有相關(guān)的社會部門和科學(xué)部門參與。
這12項原則從利益相關(guān)者簡直定、管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立、管理目的的制訂、管理方式的選擇等方面，較為全面地闡釋了綜合生態(tài)系統(tǒng)的重要內(nèi)容，能夠公正地促進(jìn)土地、水和生物資本的保護(hù)與可延續(xù)利用。
二、我國濕地立法的現(xiàn)狀及不足
我國是濕地資本大國。我國濕地具有類型多、絕對數(shù)目大、分布廣、地區(qū)不同顯著、生物多樣性豐富的特點(diǎn)。[2]但長期以來，由于對濕地重要性的熟悉不足，人們對濕地舉行掠奪式的開發(fā)和損壞，導(dǎo)致自然濕地大量消逝，生物多樣性銳減，水質(zhì)惡化，濕地生態(tài)成果急劇下降，直接影響到我國水資本供應(yīng)平安，降低江河沿岸蓄洪防澇成果，水澇災(zāi)難發(fā)生的風(fēng)險增添，損壞野生動 植物棲息地，濕地保護(hù)形勢十分嚴(yán)重。
我國對濕地的執(zhí)法保護(hù)涉及多部執(zhí)法律例?！稇椃ā贰ⅰ董h(huán)境資本法》等有關(guān)環(huán)境保護(hù)與資本開發(fā)的一般劃定固然實用于濕地；《漁業(yè)法》、《水法》、《野生動物保護(hù)法》等的部門劃定間接實用于濕地組成要素；2021年中國加入《濕地條約》之后，《自然保護(hù)區(qū)條例》、《海洋自然保護(hù)區(qū)管理設(shè)施》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》開始明確出現(xiàn)濕地的觀點(diǎn)，濕地作為一個整體納入環(huán)境法的調(diào)整范圍；2021年先后通過的《 黑龍江省濕地保護(hù)條例》、《江西省鄱陽湖濕地保護(hù)條例》、《 甘肅省濕地保護(hù)條例》和《上海市九段沙濕地自然保護(hù)區(qū)管理設(shè)施》，使?jié)竦乇Ｗo(hù)出現(xiàn)了專門立法，標(biāo)志著濕地保護(hù)進(jìn)入一個新的階段。但從對濕地執(zhí)法保護(hù)的整體來看，還存在著諸多問題：
(一)濕地執(zhí)法觀點(diǎn)的內(nèi)在與外延不明確、不統(tǒng)一
盡管已有執(zhí)法律例對與濕地有關(guān)的內(nèi)容做出了部門劃定，但這些劃定僅是針對濕地的某些類型而言的，如《土地管理法》就“養(yǎng)殖水面”，《海洋環(huán)境保護(hù)法》就“海濱”，《漁業(yè)法》就“內(nèi)水、灘涂”等?！皾竦亍鄙形醋鳛橐粋€統(tǒng)一觀點(diǎn)在立法中得以運(yùn)用，縱然是在出現(xiàn)“濕地”一詞的《自然保護(hù)區(qū)條例》和《海洋自然保護(hù)區(qū)管理設(shè)施》中，也將“濕地”與屬于濕地亞類的“內(nèi)陸水域”、“河口”、“灘涂”、“海灣”、“海岸”、“漁業(yè)資本”等相提并論，這足以說明“濕地”觀點(diǎn)在法學(xué)領(lǐng)域尚不統(tǒng)一。[3] 由于“濕地”觀點(diǎn)不統(tǒng)一，外延不明確，直接導(dǎo)致某些濕地資本或者成果不能得到國家執(zhí)法的有用保護(hù)。管理者在濕地管理工作中難以把握管理對象的范圍與界線，自然也就不能明確濕地管理立法的最終目的，也無從制訂實用于濕地管理的執(zhí)法措施。
(二)管理機(jī)構(gòu)和權(quán)限不明確
濕地保護(hù)直接或間接涉及到林業(yè)、漁業(yè)、環(huán)保、工商、海洋、農(nóng)業(yè)、土地、交通、地礦等部門，但現(xiàn)行執(zhí)法沒有明確各部門之間的詳細(xì)職責(zé)及協(xié)調(diào)合作等內(nèi)容。國務(wù)院劃定國家林業(yè)局“組織、協(xié)調(diào)天下濕地保護(hù)”工作，但現(xiàn)實上不同部門在濕地保護(hù)、利用和管理方面的目的和利益不同，導(dǎo)致各部門之間相互爭取或相互推諉，濕地資本多頭管理、交織管理的現(xiàn)象。各部門各自舉行，各自為政的現(xiàn)象時有發(fā)生，影響了濕地的科學(xué)管理。
(三)著重經(jīng)濟(jì)價值，忽視生態(tài)價值
任何資本都既有經(jīng)濟(jì)價值又有生態(tài)價值，但對于不同的資本，其著重程度又有不同。濕地之以是要予以特別保護(hù)，緣故原因即在于其怪異的生態(tài)成果所帶來的偉大價值。濕地生態(tài)系統(tǒng)所具有的納垢凈污、調(diào)治天氣、豐富生物等成果，是濕地區(qū)別于一般土地的基本所在。傳統(tǒng)資本法對自然資本的利用重要是從經(jīng)濟(jì)效用的角度加以考慮，甚少考慮資本的生態(tài)價值；其目的在于如何更好地對資本舉行開發(fā)、利用而非保護(hù)，即便現(xiàn)代愈來愈多地考慮到生態(tài)因素，也只是為了在如何盡管制止對生態(tài)環(huán)境造成損壞的條件下更好地對資本加以經(jīng)濟(jì)利用，而非努力利用資本的生態(tài)成果。在此思想下的資本立法顯然與應(yīng)重要利用濕地之生態(tài)價值的立法不相符，難以起到切實的保護(hù)作用。[4]
(四)缺乏大眾參與
現(xiàn)在，我國濕地的執(zhí)法保護(hù)重要依賴的是政府，當(dāng)?shù)刈∶瘛⑸鐓^(qū)和非政府組織缺乏參與有關(guān)濕地決議的有用途徑，導(dǎo)致濕地利益相關(guān)者未能與政府、行政部門平等對話，不能有用解決環(huán)境權(quán)益和經(jīng)濟(jì)利益沖突；同時導(dǎo)致濕地利益相關(guān)者缺乏濕地保護(hù)的執(zhí)法意識，盲目開采和過分利用資本現(xiàn)象嚴(yán)重。現(xiàn)有的濕地立法中的大眾參與仍停留在執(zhí)法的原則性劃定中，尚未詳細(xì)化、制度化，缺乏可操作性和相應(yīng)的執(zhí)法拯救。從參與的內(nèi)容來看，重要集中在宣傳教育方面，尚未觸及濕地保護(hù)決議的參與，這極大地限制了大眾參與的層次和大眾參與作用的施展；從參與的歷程看，重要著重于對違法行為的過后監(jiān)視，事前的參與不夠，不能實現(xiàn)濕地保護(hù)執(zhí)法律例的預(yù)防目的。[5]
三、綜合生態(tài)系統(tǒng)管理原則指導(dǎo)下我國濕地立法的完善
(一)明確濕地的觀點(diǎn)，厘清權(quán)力關(guān)系
由于“濕地”的觀點(diǎn)直接關(guān)系到執(zhí)法保護(hù)對象的范圍，因此，我國濕地管理需要解決的重要問題，就是通過立法明確“濕地”的內(nèi)在與外延，并加以統(tǒng)一。依據(jù)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的原則，明確了對象的范圍，才能確定相應(yīng)的利益相關(guān)者，進(jìn)而明確各主體的權(quán)力任務(wù)，厘清各主體間的執(zhí)法關(guān)系，到達(dá)科學(xué)有用的管理。鑒于《濕地條約》中“濕地”界說的科學(xué)性、歸納綜合性，而且為國際社會所配合認(rèn)可，我國又是《濕地條約》的締約國，因此建議我國濕地立法采取《濕地條約》中的“濕地”界說，即“濕地系指不問其為自然某人工、長久或暫時之沼澤地、濕原、泥炭地或水域地帶，帶有或靜止、或活動、或為淡水、半咸水或咸水水體者，包羅低潮時水深不跨越6m的水域。此外，濕地可以包羅毗鄰濕地的河湖沿岸、沿海地區(qū)以及濕地范圍的島嶼或低潮時水深跨越6m的水域”。
(二)明確行政主管部門及其職能，健全管理體制
濕地的管理和保護(hù)涉及到土地、水、生物、礦產(chǎn)等多種自然資本，而且還涉及到經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、環(huán)境等各個方面。綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的原則要求綜合看待生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的各組分，以整個生態(tài)系統(tǒng)為考量對象，來確定管理的各項內(nèi)容。我國濕地立法應(yīng)當(dāng)考慮將濕地范圍內(nèi)的水體、土壤、植被、動物、微生物及其組成的生態(tài)系統(tǒng)作為統(tǒng)一整體舉行管理。設(shè)立統(tǒng)一的濕地保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，對濕地整體及其組成資本予以統(tǒng)一管理，實為需要。而根據(jù)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的原則2，管理應(yīng)當(dāng)下放到較低的適當(dāng)層級。我國幅員遼闊，濕地又具有很強(qiáng)的地域性，各地區(qū)濕地的種類和特點(diǎn)不同很大，以是在詳細(xì)機(jī)構(gòu)設(shè)置時，可以考慮根據(jù)我國濕地的區(qū)劃設(shè)立與地方政府平級的專門地方濕地管理的綜合機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)該區(qū)劃內(nèi)的濕地管理工作。根據(jù)濕地各要素管理的詳細(xì)需要，將管理任務(wù)分配到各個地方政府部門，明確各部門對其統(tǒng)領(lǐng)下濕地的權(quán)力范圍?！督魇≯蛾柡竦乇Ｗo(hù)條例》就成立了這樣的管理體制。該條例劃定江西省人民政府鄱陽湖濕地保護(hù)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)賣力濕地保護(hù)工作，該綜合機(jī)構(gòu)由環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等有關(guān)行政部門組成，還劃定了其他部門的配合職能。這種管理模式通過新設(shè)立的專門的濕地保護(hù)綜合管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一濕地管理權(quán)，其他部門賣力配合，舉行監(jiān)視，權(quán)力集中、分工明確又能協(xié)調(diào)各部門的權(quán)責(zé)，提高了濕地保護(hù)的效率。[6]
(三)矯正立法價值目的，重視濕地的生態(tài)價值
我國濕地立法應(yīng)從整體濕地生態(tài)系統(tǒng)的高度來規(guī)范與濕地有關(guān)的各種行為，保護(hù)濕地的生態(tài)成果，矯正現(xiàn)行立法的價值目的錯位。用綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的理念指導(dǎo)濕地立法，保障濕地的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益的充分施展，實現(xiàn)濕地資本的可延續(xù)生長。根據(jù)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的原則5、6、10，濕地立法必須以維護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)平衡，保護(hù)濕地成果和濕地生物多樣性，實現(xiàn)資本的可延續(xù)利用為基本起點(diǎn)，堅持“全面保護(hù)、生態(tài)優(yōu)先、突出重點(diǎn)、合理利用、延續(xù)生長”的目的。根據(jù)原則7、8、9、10，濕地管理部門應(yīng)當(dāng)因地制宜，制訂濕地管理的長遠(yuǎn)目的和設(shè)計，將濕地作為一個整體，充分考慮生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部各要素的聯(lián)系，平衡開發(fā)利用與保護(hù)，在濕地的承載能力范圍內(nèi)舉行開發(fā)、利用，維護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)的完整性。針對可能發(fā)生的變化，還必須有相應(yīng)的對策和措施。各級政府應(yīng)將濕地保護(hù)行動設(shè)計制度化、法制化。法定設(shè)計性工作在執(zhí)行中可以得到政府各部門的負(fù)責(zé)貫徹和相互支持，削減矛盾和沖突，從而實現(xiàn)既定目的。
(四)成立大眾參與制度，加強(qiáng)可操作性和實效性
對濕地的執(zhí)法保護(hù)中，當(dāng)?shù)刈∶?、社區(qū)和非政府組織缺乏參與決議的有用途徑，這就使得現(xiàn)行的濕地立法較少能考慮到利益相關(guān)者的權(quán)力。在綜合生態(tài)系統(tǒng)管理中，大眾參與是現(xiàn)代民主與法治的重要體現(xiàn)。根據(jù)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的原則11、12，我國濕地立法應(yīng)明確成立大眾參與制度，通過立法賦予大眾環(huán)境知情權(quán)和參與權(quán)，對大眾參與的詳細(xì)程序舉行劃定，有法可循，使大眾能夠參與到濕地保護(hù)的整個環(huán)節(jié)。注重施展公民、社區(qū)和非政府組織在決議、監(jiān)視中的作用，提高大眾對濕地保護(hù)的關(guān)注程度，加強(qiáng)大眾的執(zhí)法意識，依賴大眾對濕地管理部門舉行監(jiān)視，使?jié)竦乇Ｗo(hù)更具有科學(xué)性、公共性和民主性。
四、結(jié)語
綜合生態(tài)系統(tǒng)管理具有綜合性、可延續(xù)性、科學(xué)性等特點(diǎn)。濕地立法作為濕地保護(hù)的重要手段，應(yīng)當(dāng)成立在綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的基礎(chǔ)上，不停完善，在濕地生態(tài)系統(tǒng)成果和服務(wù)與人類社會之間成立聯(lián)絡(luò)，促進(jìn)濕地的可延續(xù)生長。